Erakonnad vilistavad Riigikohtu otsusele ja ajakirjandusel on sellest suva

Artikkel ilmus kärbitud kujul EPLis sel kolmapäeval (04.06.2014). Selle nädala sündmuste tõttu on seda nüüd oluliselt täiendatud.

Autor on Siim Tuisk.

Miks vilistavad erakonnad ravimituru korrastamist edasi lükates Riigikohtu otsusele ja miks ajakirjandusel sellest suva on

Riigikogu otsus jätkata põhiseaduse rikkumist ja pikendada apteekide asutamispiiranguid sunnib küsima erakondade ja ravimituru liidrite seotuse järele.

Riigikohus tunnistas apteekide asutamispiirangud põhiseaduse vastaseks. Need oleks kaotanud kehtivuse 9. juunil, mil jõustunuks vastav Riigikohtu otsus. Üle-eelmise nädala kolmapäeval pikendas Riigikogu aga apteekide asutamispiirangute kehtivust aasta võrra. Selline tegevus on Riigikohtu otsusega otseses vastuolus. Pikendamise põhjusena toodi välja eelkõige ajapuudus ning suutmatus leida kiiresti paremaid lahendusi.

Arvestades et õiguskantsler pöördus põhiseadusvastaste piirangute kaotamise ettepanekuga Riigikogu poole juba rohkem kui poolteist aastat tagasi, on see põhjendus naeruväärne. Selle nädala kolmapäeval oli aga ka president sunnitud uue regulatsiooni puudumise tõttu asutamispiirangu kehtivust pikendava seadusemuudatuse välja kuulutama. Kui niivõrd olulise valdkonna regulatsiooniga tegelemiseks pole leitud nii pika aja jooksul ressursse, siis on oluline küsida, mis oli erakondade tegelik motivatsioon hoiduda apteekide asutamispiirangutega tegelemisest.

Praegune regulatsioon on teatavasti tekitanud ravimiturul monopoli. Turu maht Eestis oli 2013. aastal umbes 260 miljonit eurot, millest suuremat osa kontrollivad kaks ettevõtet*1, välistades konkurentsi ja uued turuletulijad. Turuliidrid kasutavad oma positsiooni kindlustamiseks kõiki vahendeid, markantseima näitena võib esile tuua 800 riiulifirma loomise. Uue apteegi asutamise luba loositakse taotlejate vahel välja ning need ettevõtted on loodud üksnes selleks, et loosimisel võidušansse suurendada.*2

Ravimituru piirangute eesmärk paistabki olevat takistada konkurentsi tekkimist*3, mis toob tarbijate jaoks loomulikult kaasa kõrgemad hinnad kui toimiva turu tingimustes.*4*5 Seda olukorda, kus sellist sisuliselt varjatud ravimimaksu maksavad kõik Eesti elanikud — põhiliselt muidugi pensionärid —, toetavad kõik parlamendierakonnad. Väga suure summa maksab ravimite eest ka riik haigekassa hüvitiste kujul. Küsimus on, kuhu see raha tegelikult läheb?

Tegelikku huvi olukorra parandamiseks pole näidanud üles ükski parlamendierakondadest. IRL-i vastuhääl seaduse kolmandal lugemisel oli lihtsalt näitemäng, kuivõrd nad ise esitasid veel kuu aega varem sotsiaalkomisjoni juhtides eelnõu, mis paistis välja nagu oleks see tulnud otse turuliidrite juristide sulest. Näiliselt karmikäelise regulatsiooniga oleks tekitatud olukord, kus omandiõigusse sekkudes ja kutsudes sisuliselt esile apteekide sundvõõrandamise oleks riigi vastu algatatud hulganisti kohtuasju. Proviisoreid, kellele võõrandada, poleks leidunud ning seadus oleks jäänud reaalsuses jõustamata. Oleks säilinud praegune olukord ravimiturul. Apteekrite vaikimist sellise regulatsiooni väljapakkumise puhul seletab arvatavasti turuliidrite ja parlamendierakondade hea “teineteisemõistmine”.

Apteekide regulatsioon Eestis kuulubki üldiselt fantastika valdkonda. Riigikohus on leidnud, et apteekide asutamispiirangud ei sobi maa-apteekide säilitamiseks ja maapiirkondades ravimite kättesaadavuse tagamiseks*6. Seda kinnitab ka kogemus — maa-apteeke on järjest suletud ja ravimite kättesaadavus maapiirkondades üha vähenenud*7. Alternatiivseid lahendussuundi on soovitanud nii õiguskantsler*8 kui ka Riigikohus*9. Võiks ju arvata, et kui isegi Eesti kõige kõrgemad õigusinstantsid on viidanud kehtiva regulatsiooni põhiseadusvastasusele, siis võiks opositsioonil olla huvi see kella külge panna. Ometi ei ole seda tehtud.

Riigikogu valimised on vähem kui aasta pärast. President kuulutas küll sel kolmapäeval (04.06.2014) seadusemuudatuse välja, sest oli seatud sundseisu, kuid rõhutas ühemõtteliselt, et Riigikogu ei ole suutnud probleemi lahendada. Hoolimata presidendi tungivast soovitusest luua uus regulatsioon juba novembriks, ootamata õiguskantsleri ja Riigikohtu järjekordseid hinnanguid, satume ilmselt jälle nõiaringi, kus Riigikogu venitab, asi jõuab uuesti Riigikohtusse ning kõik kordub taas. Mis põhjusel lastakse õiguskantsleril taaskord algatada põhiseaduslikkuse kontroll, kui nii õiguskantsleri, Riigikohtu kui ka presidendi sõnul ei vasta ravimiseadus silmnähtavalt sellele seatud nõuetele? Kas ravimimüüjate surve parlamendierakondadele on tõesti nii tugev?

Siinjuures on tähelepanuväärne, et Eesti ajakirjanduse lipulaev Postimees on piirdunud viimaste kuude arengute kajastamisel vaid vastaspoolte sõnasõja vahendamisega ega ole kirjutanud ühtegi toimetusepoolset analüüsivat artiklit. Kõigile on teada, et Postimehe grupp vahetas mullu septembris omanikku, kelleks sai Eesti ravimituru liidri Magnumi suuromanik Margus Linnamäe. Tahaks loota, et see seos on juhuslik ja vaikimise põhjuseks on kõigest ajakirjanike suur koormus ja lugejahuvi alahindamine.

Üldiselt võibki tekkinud olukorra üheks peamiseks põhjuseks pidada ajakirjanduse tegemata tööd. Teemat peetakse keeruliseks ning apteekide asutamispiiranguid spetsiifiliseks ja tavainimesele kaugeks. Teema sisulist avamist raskendab ka turuliidrite agressiivne lobitöö leheveergudel, mille iseloomulikuks näiteks on viimaste kuude koordineeritud rünnakud õiguskantsleri vastu. Ent arvestades teema olulisust — vastamisi on siin ju Riigikohus, parlamendierakonnad ja ulatuslikud ärihuvid — ei tohiks avalikkus ja vaba ajakirjandus sellise mugavuspositsiooniga leppida.

Mäletatavasti kinnitas Edgar Savisaar kohalike valimiste eelses linnapeakandidaatide debatis, et korruptsioon inimesi ei huvita. Tahaks loota, et see ei vasta tõele, sest teatavasti maksavad korruptsiooni kinni kõik riigi elanikud ühiselt. Parlamendierakondade suutmatuse taustal leida olukorrale lahendust mõjub aga lausa farsina IRL-i eurovalimiste kampaania loosung “vähem korruptsiooni, kõrgem elatustase”.

Samamoodi nagu erakondade rahastamisskandaali ajal on siin nii koalitsioon kui opositsioon ühtviisi vait. Kui aga asjad on nii, nagu need ülalt kirjeldusest paistavad, siis avaneb meile siin Silvergate’i tegelik tähendus. Kaks aastat tagasi sai avalikuks teadmiseks see, mida paljud ammu kahtlustasid — et erakonnad on kasutanud musta raha. Siit aga hakkab välja joonistuma, milliseid seadusi või otsuseid võib olla selle eest ostetud.

Riigikohtu otsuse eiramine parlamendierakondade poolt, mis on Eesti parlamentaarses ajaloos enneolematu, ning selleks teadlikult valitud venitamistaktika seavad kahtluse alla õigusriigi olemasolu üldse. Kui kartellistunud erakonnad on riigiaparaadi äriettevõtete toetusel hõivanud ning omavahel jaganud — ja ajakirjandus ei suuda olulisi teemasid avalikkuse ette tõsta  —, siis mandub meie demokraatia peagi oligarhiaks.

Kuningas on tegelikult ammu alasti, aga tal hakkab piinlik alles siis, kui tema alastuse üksikasjad kõigi jaoks avalikuks tehakse ja nende üle arutatakse. Avalikkuse ülesanne võiks olla Riigikogu suvepuhkuseni jäänud ajal — pisut üle nädala — pidevalt aru pärida, kas Riigikogu on uue regulatsiooni väljatöötamisega juba alustanud ning uurida tehtud edusammude kohta. Sellega tuleks jätkata ka erakorraliste istungite ajal, mis arvatavasti toimuvad juulis, ning sügisel, kui Riigikogu uuesti koguneb. Kuigi tegelikult oleks muidugi kõige õigem sotsiaalkomisjon seekord tegemata töö eest üldse suvetööle jätta. Ajakirjanduse roll peaks siin mõistagi olema kogu praeguse regulatsiooniga tekkinud olukorra täiendav avamine ja käsitlemine, et hammustada lõpuks läbi eri huvigruppide varjatud motiivid.

---

VIITED:

1. Asutamispiirangute mõju kohta üldapteekide turule märgib Riigikontroll, et need ei võimalda turule tulla uutel sõltumatutel apteekidel või apteegikettidel. Sellega kindlustavad asutamispiirangud turuosa kahe suurema ravimite hulgimüüja jaoks, kelle käes oli 2011. aastal 80,6% hulgimüügiturust ja kelle mõjusfääris oli 2012. aasta veebruaris enamusosaluse, vähemusosaluse, kaubamärgi kasutamise kokkuleppe kaudu või muul viisil 81% Eesti üldapteekidest. Teisisõnu on Eesti ravimiturg tugevalt kontsentreeritud (kahe ettevõtja kätte) ja vertikaalselt integreeritud (hulgimüüja kontrollib erinevatel viisidel jaemüüjaid ehk üldapteeke). Kuigi asutamispiiranguid on kehtestatud ka teistes riikides, on Eesti siiski erandlik selle poolest, et piirangud on kehtestatud jae- ja hulgimüügitasandi ulatusliku vertikaalse integratsiooni ja turukontsentratsiooni tingimustes. (Allikas: Riigikontroll 4.04.2013)

2. ”Selleks et liisuheitmisel võiduvõimalust parandada, on mõlemal Eesti ravimiturgu valitseval hulgimüüjal, nii Magnumil kui ka Tamrol, 100 täisühingut, kes konkurssidel osalevad. Magnumi kontrolli all on täisühingud Starting1 kuni Starting100 ja Tamro kontrolli all on Summer Üks kuni Summer Ükssada. Kontrolli täisühingute üle omatakse vastavalt Magnumi või Tamroga seotud isikute kaudu. Praeguseks on liisuheitmisele lisandunud 600 firmat TÜ Proviisor 1 kuni TÜ Proviisor 600, mille üle omab kaudselt kontrolli Magnum.” (Riigikontroll 4.04.2013)

3. “Piirangu tegeliku mõju järgi otsustades teenib see turul kanda kinnitanud suurte jaekettide huve, kes saavad loasüsteemi kasutades hoida ära konkurentide tulekut oma apteekide kõrvale.” (Konkurentsiamet 7.11.2011)

4. “Riigikontrolli hinnangul on aastal 2012 Eesti ravimiturul konkurentsi olukord pigem halb. Ravimite hulgi- ja jaemüügituru põimumine ja koondumine kahe suure tegija kätte ei taga normaalset konkurentsi. Tõenäoliselt oleksid üldapteekides ravimite (sh käsimüügiravimite) hinnad madalamad kui konkurentsisituatsioon oleks parem.ˮ (Õiguskantsler 9.01.2013)

5. “Konkurentsiameti hinnangul ei motiveeri kehtiv juurdehindluste süsteem ravimimüüjaid sisse ostma odavamaid käsimüügiravimeid. Samuti, arvestades kõrget kontsentreeritust ning vertikaalset integreeritust kogu ravimimüügi turul, ei saa rääkida ka konkurentsisurvest kui motivaatorist parima ja soodsaima kauba ja teenuse pakkumiseks.” (Konkurentsiamet 18.09.2009)

6. “148. Üldkogu leiab, et nõudluse suurusest lähtuvalt ei ole asutamispiirangud sobivad vähese nõudlusega piirkondades apteegiteenuse pakkumise jätkamiseks ega sellega alustamiseks.” (Riigikohtu 9.12.2013 otsuse punktid 138-148)

7. “26. Eeltoodu tõttu on mõistetav, miks pole, vaatamata pea seitse aastat kehtinud apteekide asutamise piirangutele, maa-apteeke lisandunud ega nende hulk samaks jäänud ja ravimid pole osale Eesti elanikkonnast geograafiliselt kättesaadavad. Statistika kohaselt on maa-apteekide arv piirangute kehtestamisest saati jätkuvalt vähenenud. Riik seisab sarnaselt 2005. a silmitsi vajadusega välja töötada meetmed, kuidas tagada ka vähemasustatud piirkondades elavate inimeste ravimitega varustamine.”  (Õiguskantsler 9.01.2013, vt ka Ravimiamet 14.03.2012)

8. “23. /.../ Seega ei saa riik RavS § 421 lõigetes 1-3 sätestatud geograafiliste ja demograafiliste piirangute puhul olla kindel, et need viivad soovitud tagajärjeni, st et apteegiteenuse kättesaadavus maal paraneb või vähemalt ei halvene. Hoopis kindlamalt viivad soovitud eesmärgini, kuid kahjustavad konkurentsi ja ettevõtlusvabadust vähem, erinevad otseselt maa-apteekide arvu suurendamisele suunatud meetmed, näiteks maa-apteekide subsideerimine, linnas tegutsevate ettevõtjate kohustus pidada apteeke vähematraktiivses piirkonnas jne. Väikeapteekide toimetulekule suunatud meetmete vajalikkust näitab ilmekalt ka kohalike omavalitsuste tegevus.

/.../

25. Ravimiameti hinnangul on piirang maal taganud olemasolevatele apteekidele stabiilsuse konkurentsi mõttes, kuid ei aita mitte kuidagi nende toimetulekule kaasa ega taga apteegiteenuse säilimist kindlas piirkonnas. Seejuures märgib õiguskantsler, et maa-apteekide majandusliku toimetuleku halvenemise vältimiseks on riigil ravimiseaduse alusel ka teisi võimalusi, mis on jäetud kasutamata. Näiteks arvestades asjaolu, et arvestatava osa tegutsevate maa-apteekide käibest moodustab kohaliku hoolekandeasutuse ravimitega varustamine, siis potentsiaalselt on apteeke ohustav iga sotsiaalministri otsus täiendada asutuste nimekirja, kellel on õigus osta ravimeid otse hulgimüüjalt.”

(Õiguskantsler 9.01.2013)

9. “157. Apteegiteenuse paremat kättesaadavust saaks tagada suure nõudlusega piirkondade apteekide pidajate kohustusega osutada apteegiteenust ka vähese nõudlusega piirkondades. Apteegiteenuse kättesaadavuse saaks tagada kas püsiapteegi olemasoluga või ka näiteks apteegibussi abil.

/.../

158. Võimalik oleks ette näha toetus vähese nõudlusega piirkondade apteekidele. Toetuse maksjaks võiks olla kas riik või kohalik omavalitsus või moodustataks toetusfond, millesse maksaksid suure nõudlusega piirkondade apteegid kas tasu fikseeritult või osana käibest. Seejuures peaks seadusandja otsustama, kas apteegiteenuse kättesaadavuse tagamine on riigi või kohaliku omavalitsuse ülesanne. Toetus aitaks asutamispiirangutest paremini kaasa vähese nõudlusega piirkondades apteegiteenuse kättesaadavuse eesmärgi saavutamisele.”

(Riigikohtu 9.12.2013 otsuse punktid 157-161)